英国限制政府权力的传统使政府在社会救济上总是力不从心，需要与社会力量深入合作。济贫法作为政府救济制度的发端和延续最久的一项制度，它首先实现了与教区的合作。18世纪后，济贫法制度在不同时期与不同群体的合作，不仅反映了英国新兴社会力量的崛起，更体现了救济思想的变迁。

　　“仁慈时代”的济贫合作

　　《伊丽莎白济贫法》在以教区为单位管理济贫事务的基础上，本身也囊括了政府对社会力量的态度，即积极鼓励慈善事业，并紧随该法颁布了著名的《慈善用途法》。这一时期，世俗力量开始在社会救济中发挥越来越重要的作用。不同于此前教会、贵族和政府在社会救助上三足鼎立，在自由主义时代开启的18世纪，大量富有商人加入到社会救济领域。

　　1688年光荣革命后，重商主义为英国朝野上下所接受。根据一项统计，光荣革命时期，英国国民总收入的约一半来自农业，但这个比例到1780年已下降为1/3，土地的作用在逐渐减弱。18世纪商贸经济的繁荣使社会出现了大量富豪商贾，他们控制着经济中最活跃的一部分。商人们在大小城镇既通过捐助配合济贫法制度实施，也积极修建收容所、孤儿院、学校等，帮助改善城镇贫困群体的生活条件。他们不仅秉持关注穷人需要的实用主义思想，还开创性地将公司式运作方法应用于济贫领域。由此，社会救助组织可以拥有资产、制定合同，像做生意一样一直经营下去。

　　社会力量在院外救济的活跃赋予18世纪“仁慈时代”或“同情时代”的美誉，这在很大程度上归功于亚当·斯密。1759年，斯密的《道德情操论》出版。他认为，人类道德来源于同情这种情感，同情不仅是人与人之间建立联系的纽带，同时也制约着人们对个人财富和名声的过度追求。“看不见的手”即自由市场的自然运行，会使个人利益与整体利益相一致。因此，经济要求与道德要求是一致的。埃德蒙·伯克、大卫·休谟都是这种情感主义伦理学的支持者。

　　惩贫时代的院内院外分工

　　19世纪，有限政府和分权管理的思想大行其道。旧济贫法被认为会削弱人们的独立性。在这种背景下，1834年《新济贫法》通过，将救济穷人转变为惩治穷人，任何请求救济的人都必须住进济贫院。在济贫院里，被救济者必须从事繁重的体力劳动，接受严酷纪律，与外界完全隔离，贫困者“就像犯人”。由于各地方政府根本无力建立起足够的济贫院，户外救济也就不可能停止，而这时户外救济的主力是工业革命后兴起的广大中等阶级。

　　新济贫法认为私人力量可以解决社会问题，尤其认为“志愿组织将会提供更具建设性的援助”，将其在社会中的地位和作用置于政府之上，并从法律上为其保驾护航。1812年的《慈善信托财产滥用救济法》、1818年的《慈善信托法》以及1819年制定的《慈善基金法》，为19世纪私人救济活动的有序发展提供了法律保障。以工厂主为代表的中等阶级，不再依附于教会，也不再采取遗赠的方式，而是建立了大量的慈善机构来统一领导和组织慈善活动。他们成为院外救济的主力，与政府的院内救济分工合作、相辅相成。

　　双方分工合作的一个基本原则是自助，即贫民应主要依靠自己的勤劳与节俭，而不是公共或私人救助来应对生活中的困难。自助既是政府制定社会政策的根本出发点，也是各种社会救济活动的一项准则，可谓自由主义理论在社会领域的集中体现。马尔萨斯、李嘉图等人打破了个人利益与普遍利益、道德哲学与政治经济学之间的联系，将斯密体系变成了一个没有道德理由的自由放任体系。穷人随之被剥夺了作为社会成员和个人的道德地位，同情与仁慈也被建立在个人勤奋工作的道德检验基础上。因此，有酗酒、道德败坏、懒惰习惯者不能得到社会机构的任何帮助。这些不值得救济的人归政府济贫院管理，中等阶级则主要帮助那些值得救济的人。

　　集体主义时代的济贫院替代实验

　　新济贫法体系在19世纪末达到了极限，公众越来越认识到它无法解决工业城市问题。尤其对知识精英来说，济贫院代表了诸如捡麻絮和打碎石头之类的无用工作，需要彻底改革。这些精英主要来自中上层家庭，他们接受了绅士教育，在学校里形成了无私的公共服务理想，被有些学者称为“第四个阶级”或“知识贵族”。19世纪八九十年代出现的劳工殖民地（Labor Colony），即是他们推动的结果，并被他们视为济贫院的替代实验。

　　1862年，约翰·罗斯金提出，国家有权将任何失业人员安置在某一区域，并让他以固定工资工作。这样的地方便是劳工殖民地。查理·布思也就此提出了一个详细计划：政府或慈善机构提供材料，贫民则建造房屋、耕种土地、制作衣服和家具；国家会为其经营设定一个限度，贫民账户低于该限度的家庭将转入劳改所，反之则可以重返普通社会。通过将最底层的穷人转移到土地上，他们认为这将使留在城市的“勤劳的”穷人更加受益。到19世纪80年代，劳工殖民地的想法已经很流行。不过，20世纪前，劳工殖民地都是由志愿机构运行的，政府的参与仅限于根据济贫法为贫民移民提供当地支持。但总体而言，地方政府越来越多地参与其中。到1939年，政府借此为失业男子建立了全国工作营系统，在与志愿组织的济贫合作关系中发挥着更为核心的作用。

　　虽然19世纪末贫穷正在减少，但这个问题看起来比任何时候都严重，因为人们的“相对期望”超出了实际改善程度。1891年，霍布森曾说穷人物质、政治和教育条件的改善会使他们对贫穷感到更加痛苦。贫穷首次成为一个值得关注的社会问题，穷人的大部分困难也被认为不是他们自己造成的。当1905年成立皇家济贫法调查委员会时，实际上已经承认了传统济贫制度的失效。知识精英们也承认了特权阶级和国家对减轻贫困的集体责任。马歇尔的《经济学原理》以贫困为主题，把经济学看成是增进社会福利、消灭贫困的科学，使政治经济学回到了斯密时代作为道德哲学的一个重要组成部分的地位。国家干预成为大多数人的共识。费边社会主义者更是为国家权力和机制的大规模扩张提供了理由。这种集体主义思想促使国家承担越来越多的社会责任，并且应该具有“永久性”。

　　济贫法在漫长的发展历程中，吸纳了商人、工厂主、知识精英等不同群体的参与，他们在不同时期也赋予了济贫合作不同的理念。但这并不意味着新社会力量对旧参与者的取代，相反政府通过社会合作不断融合新力量、新思想，构建了一种国家共同体意识。最终，济贫法在1948年被“福利国家”取代，在社会救济领域实现了公民身份对个体道德评判的取代，也开启了新兴福利体制下的新型合作。

　　（作者系杭州师范大学人文学院教授）